李峰 邓军强 郭帆 郑文
摘要
党的二十届五中全会立足新征程全面从严治党与法治中国建设全局，深刻阐明依法治国与依规治党有机统一的时代方位，明确二者统筹推进、一体建设的实践要求[1]。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依规治党是管党治党的基本方式，二者统一于习近平法治思想，内嵌于中国特色社会主义法治体系。本文以五中全会精神为指引，阐释依法治国与依规治党有机统一的理论逻辑、制度逻辑与实践逻辑，梳理当前党规国法衔接协同、制度执行、法治人才供给、权力监督约束等方面存在的现实堵点，围绕坚持党的领导、完善党规国法衔接协调机制、强化制度刚性执行、健全权力监督闭环、培育一体化法治文化等维度，探索协同推进路径，推动依规治党深入党心、依法治国深入民心，为中国式现代化筑牢法治根基。
关键词：二十届五中全会；依法治国；依规治党；党规国法衔接；习近平法治思想
导言
坚持依法治国和依规治党有机统一，是习近平法治思想的原创性理论成果，是区别于西方法治模式的鲜明标识[2]。党的二十届五中全会审议通过《中共中央关于持之以恒推进全面从严治党若干重大问题的决定》，把统筹推进依法治国与依规治党作为完善全面从严治党体系、推进国家治理现代化的重要抓手，强调党内法规与国家法律相辅相成、相互促进、相互保障，推动党的制度优势转化为国家治理效能[3]。
在推进中国式现代化进程中，改革进入深水区，各类风险交织叠加，新型腐败、隐性腐败不断演化，对公权力约束、制度供给、治理协同提出更高要求。依法治国重在规范国家权力运行、保障公民权利，面向整个国家与社会；依规治党重在规范党组织活动与党员干部行为，坚持严的基调、纪严于法，二者不能相互替代，更不能相互割裂。当前学界围绕二者关系、衔接机制已有较多研究，但立足本次五中全会最新部署、聚焦新阶段协同落地的系统性研究仍有拓展空间。本文坚持问题导向，紧扣全会部署要求，厘清二者内在关系，查找实践短板，提出可落地的协同路径，助力在法治轨道上推进党的自我革命与国家治理现代化双向赋能。
一、依法治国与依规治党有机统一的内在逻辑
（一）理论逻辑：根植于习近平法治思想的核心要义
习近平总书记指出，全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局，坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设[4]。依法治国解决的是“怎么治理国家”的问题，依规治党解决的是“怎么管好执政党”的问题。中国共产党是执政党，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，党的领导必须依靠社会主义法治，管党治党必须依靠党内法规。
依规治党是依法治国的政治前提与引领保障，只有党组织和党员率先尊崇制度、遵守规矩，才能带动全社会尊法学法守法用法；依法治国是依规治党的外部支撑与法治边界，党内法规制定、实施、监督，必须在宪法法律框架内开展，不得突破法治底线[5]。二者共同服务于跳出治乱兴衰历史周期率、推进中国式现代化这一总目标，构成“治党—治国”双向联动的治理范式。
（二）制度逻辑：共同嵌入中国特色社会主义法治体系
中国特色社会主义法治体系包含完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。党内法规体系是法治体系的重要组成部分，这是我国法治体系独有的制度构造[6]。国家法律调整国家机关、社会组织、全体公民之间的社会关系，具有普遍约束力；党内法规调整党组织工作、活动和党员行为，约束对象是全体党员，标准严于国家法律。
二者规范边界清晰、功能互补：国法划定底线，党规拉高标尺；国法侧重权利保障，党规侧重义务约束；国法依靠国家强制力实施，党规依靠党组织管理、纪律约束保障实施。在制度运行中，党规的成熟经验可以通过法定程序转化为国家法律，国家法律的原则要求，也通过党内法规传导至各级党组织和党员干部，形成制度闭环。
（三）价值逻辑：以人民为中心，规范权力、保障权利
无论是依法治国还是依规治党，根本立场都是以人民为中心，落脚点都是规范公权力运行、维护人民根本利益[7]。依法治国通过宪法法律约束行政权、监察权、司法权，保障人民依法享有广泛权利；依规治党聚焦党员领导干部这个“关键少数”，以严格纪律约束权力，防止权力异化、脱离群众。二者协同发力，实现“管住党员、管好权力、护好民生”的统一，彰显中国特色社会主义法治的人民性本质。
二、五中全会视域下依法治国依规治党协同推进的现实短板
经过多年建设，我国中国特色社会主义法律体系、党内法规体系已经成型，党规国法衔接协调机制持续完善，但对照五中全会提出的权威高效、一体贯通、刚性执行的要求，实践中仍存在若干突出短板。
第一，党规国法衔接协调的刚性机制仍不完善。部分领域存在规范衔接不畅、备案审查联动不足的问题，个别规范性文件在制定阶段协同研判不够，存在表述冲突、边界模糊现象；党规向国法转化、国法要求向党内制度传导的标准化流程尚不健全，联动审查、动态清理机制有待细化[8]。
第二，制度执行存在温差落差，制度刚性不足。部分地区存在“重制定、轻执行”现象，党内法规执行宽松软，法律实施打折扣；少数党员干部存在“纪法不分”认知偏差，有的把纪律要求等同于法律要求，有的认为只要不违法就不违纪，纪法贯通意识薄弱[9]。全会专门强调增强制度执行力，纠治潜规则消解制度权威的问题，正是针对这一痛点。
第三，纪法贯通、法法衔接的实操机制有待细化。纪检监察机关执法司法衔接流程、证据标准、移送规范虽然已经建立，但在新型腐败、跨境腐败、金融腐败等新型案件中，证据转换、程序对接、定性认定仍存在难点；监督体系内部，纪律监督、监察监督、司法监督、审计监督联动研判、线索移送、成果共享还不够顺畅。
第四，法治队伍一体化素养存在短板。部分法治工作者熟悉国家法律但对党内法规体系掌握不足，部分党务干部熟悉党规但法治思维、程序意识不强，兼具党内法规与国家法律专业能力的复合型人才供给不足，制约一体建设落地成效[10]。
第五，全社会一体法治文化培育不足。对普通群众而言，法治宣传重点偏向国家法律，对依规治党、纪严于法的阐释普及不够；少数党员干部特权思想、人情思维依然存在，没有形成“守纪律、讲规矩、崇法律”的自觉。
三、五中全会精神引领下依法治国依规治党协同推进的实践路径
（一）牢牢把握根本原则：坚持党的领导，坚持在宪法法律范围内活动
落实五中全会精神，首要原则是坚持和加强党的全面领导，把党的领导贯穿立法、执法、司法、守法和党内法规立改废释全过程[11]。完善党委统一领导法治建设、党内法规建设的领导体制，党委法治建设议事协调机构统筹推进法治建设，党委办公厅（室）牵头党内法规工作，健全定期会商、联合研判机制。
坚持党必须在宪法和法律范围内活动，各级党组织、全体党员没有超越宪法法律的特权。党内法规起草、论证、审核阶段，严格开展合宪性、合法性前置审查，确保所有党内法规符合宪法法律精神；坚决杜绝以党内规定替代法律、规避法定程序的现象，守住法治底线。
（二）健全党规国法衔接协调、备案审查联动机制
按照全会要求，持续完善党规国法“立、审、改、废”协同机制。一是建立立法与党内法规制定规划联动机制，年度立法计划、党内法规制定计划相互对接，对党政同责、基层治理、党风廉政、国资监管等交叉领域同步研究、同步规范，避免规范空白或者规范冲突[12]。二是强化备案审查联动，人大备案审查、党内法规备案审查信息互通、移送会商，对发现的冲突、不一致问题协同督促整改，建立常态化清理机制，及时废止滞后、冲突文件。三是畅通成熟党内制度法治化转化通道，对于经过实践检验、适合上升为国家法律的制度规范，通过法定程序转化为法律法规，实现制度成果双向转化。
（三）深化纪法贯通、法法衔接，完善权力制约监督闭环
以党和国家监督体系为载体，打通依规治党与依法治国的监督链条，这也是本次五中全会部署的重点任务[13]。一方面，细化纪检监察机关与公安、检察、审判机关、审计机关的衔接规范，统一证据标准、移送程序、涉案财物管理规则，完善重大案件会商机制，提升对新型腐败、隐性腐败的治理能力。另一方面，推动“四项监督”统筹衔接，党内监督引领各类监督协同发力，把纪律挺在前面，抓早抓小，在违纪阶段及时纠偏，防止违纪演变为违法犯罪，实现惩前毖后、治病救人。
同时用好纪检监察建议、司法建议、检察建议，推动以案促改、以案促治，从个案中发现制度漏洞，同步完善党规制度与法律规范，实现查处一案、规范一片、治理一域。
（四）强化制度刚性约束，提升制度执行力
落实全会关于增强制度执行力的部署，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外[14]。健全党内法规实施评估、执法检查常态化机制，把党规执行情况纳入党建考核、党风廉政责任制考核，把法治建设成效纳入领导班子和领导干部政绩考核，压实“一把手”第一责任人责任。
持续纠治有令不行、有禁不止、选择性执行、纸面落实等问题，严肃查处破坏制度、规避制度的行为；区分容错纠错与违纪违法边界，落实“三个区分开来”，既以刚性制度约束权力，又激励干部依法依规担当作为，防止“一严了之”、不敢干事。
（五）加强复合型法治人才培养，培育纪法一体的法治文化
建设一支通晓党内法规、精通国家法律的复合型队伍，是一体建设的基础支撑。在党校、法学院校教学体系中，统筹设置党内法规、习近平法治思想课程，推动纪检监察干部、法官、检察官、行政执法人员双向学习交流，培育纪法贯通思维[15]。
创新法治宣传教育，将依规治党纳入全民普法内容，面向党员突出纪律教育，面向社会讲清纪法关系、纪严于法的法理逻辑，引导全社会认识到，党员干部不仅要守法，更要守纪；持续弘扬社会主义法治文化与廉洁文化，推动尊规、学规、守规、用规和尊法、学法、守法、用法融为一体。
结语
党的二十届五中全会为新时代统筹推进依法治国与依规治党指明了前进航向。依法治国和依规治党有机统一，是中国式法治现代化的鲜明特色，是党的自我革命和国家治理现代化耦合联动的制度载体。新征程上，必须持续以习近平法治思想为根本遵循，牢牢把握党的领导这一根本保证，不断完善党规国法衔接协调机制，打通纪法贯通、法法衔接堵点，强化制度刚性执行，培育一体化法治人才与法治文化，推动依规治党引领依法治国、依法治国保障依规治党，把制度优势持续转化为治理效能，在法治轨道上保障中国式现代化行稳致远。
作者 中国新时代党建智库管理委员会课题组 李峰 邓军强 郭帆（玄阿）郑文
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